Les enjeux de l’élargissement de l’UE : les Balkans à l’horizon 2025

Par Nikita Taranko Acosta

La politique de l’élargissement de l’Union européenne est sans aucun doute parmi celles qui ont connu le plus de succès quant au projet européen, à l’instar de la politique agricole commune (PAC), le marché unique ou la libre circulation des citoyens communautaires. Ainsi, 6 vagues d’élargissements se sont succédées depuis 1973 et nous sommes passés de 6 États membres fondateurs à 28 (bientôt 27 avec les effets du Brexit) en 2013. Aujourd’hui, 15 ans après le sommet de Thessalonique (2003), l’UE semble reprendre sa promesse d’accueillir tous les pays des Balkans occidentaux dans son projet d’intégration à un moment ou l’autre. D’ailleurs, Jean-Claude Juncker a même prononcé récemment une date indicative de 2025 pour l’adhésion de la Serbie et le Monténégro, ce qui a déclenché un nouveau débat sur la pertinence et la viabilité d’un tel scénario en quelque sorte utopique.

Pourtant, cette proposition aurait été presque impensable il y a quelques années lorsque l’UE a connu toute une série de crises consécutives (auxquelles elle continue toujours de se confronter), notamment la crise financière accompagnée de la crise de l’euro, la crise des migrants, le vote de opt-out du Royaume Uni pour la première fois dans l’histoire de l’UE— si l’on ne compte pas le cas de Groenland (1984)— ainsi que la remise en cause du projet européen par une partie substantielle de la population. Dans ce contexte d’incertitude globale, l’adhésion de la Croatie à l’Union en 2013 peut paraître comme une exception concernant les Balkans, surtout si l’on tient compte d’un phénomène de plus en plus généralisé : la fatigue européenne.

Cela dit, le débat sur l’élargissement dans les Balkans ressort avec plus de force que jamais d’autant plus que c’est le tour de la présidence bulgare depuis janvier 2018 qui est censée encourager les Balkans à avancer dans les négociations¹.

Comment l’élargissement doit-il être géré et jusqu’où vont les frontières de l’UE ? La devise de l’UE in varietate concordia (« Unie dans la diversité ») est-elle toujours d’actualité lorsque l’on a peine à se mettre d’accord et avancer sur l’essentiel à 28 ?

Bref, est-il prudent de s’élargir dans les Balkans à l’horizon 2025 et, le cas échéant, quels sont les enjeux pour l’UE et pour les États candidats (ou candidats potentiels) ? Par ailleurs, le cas de la Serbie est-il comparable aux autres pays des Balkans occidentaux ? Pour répondre à ses questions, et tenant compte d’une large expérience européenne en matière d’élargissement, nous allons évaluer le succès de cette politique en rétrospective en dégageant des éléments pertinents pour traiter les Balkans occidentaux. Ainsi, nous essayerons d’apporter des exemples théoriques et pratiques pour aborder l’idée de l’élargissement en soi en se focalisant notamment sur les intérêts stratégiques et économiques dans la région et, plus spécifiquement, en Serbie et au Monténégro.

Avantages et inconvénients : entre la théorie et la pratique

Regardons premièrement les avantages de l’élargissement pour l’UE et les États qui aspirent à y adhérer. On pense tout de suite à l’objectif initial du tandem Jean Monnet-Robert Schuman qui remonte aux années 1950 avec la création et le succès de la CECA, d’abord, et de la CEE et l’Euratom, ensuite². Le but fut double : coopération et intégration économique et renforcement de dépendance mutuelle pour diminuer un risque de guerre entre l’Allemagne et la France, ce qui doit contribuer à la paix durable dans toute l’Europe³. Il semble donc juste d’affirmer que le projet européen a réussi à imposer la paix dont témoigne le prix Nobel de la Paix que l’UE a reçu en 2012, même si le lien entre « paix » et « unité européenne » devient de plus en plus contesté aujourd’hui (Bossuat 2012 : 63). De plus, depuis la signature du Traité de Maastricht en 1992, qui a donné suite à la création de l’UE, un nouvel objectif est défini : l’union politique. L’Union commence ainsi un processus d’intégration accélérée et prend forme d’une confédération. Elle devient bientôt un acteur majeur sur la scène internationale prenant part dans la gouvernance mondiale avec les grandes puissances, tandis que sa crédibilité est renforcée avec le succès géopolitique de l’élargissement de 2004 où la longue période de dichotomie Est-Ouest européenne semble finalement donner lieu à une harmonisation européenne.

Par ailleurs, et grâce à l’adhésion à l’UE, des nombreux autres progrès sont atteints par les nouveaux États membres, majoritairement issus du Pacte de Varsovie. Il suffit de comparer la situation de ces pays désintégrés et leur essor après avoir rempli tous les critères de Copenhague et accepté l’acquis communautaire. Cette restructuration interne leur ont permis de se doter des institutions stables, garantissant un ordre démocratique, un État de droit, une économie de marché, renforçant le respect des droits de l’homme entre autres. De ce fait, les nouveaux États membres ont pu bénéficier de certains avantages fondamentaux alors que l’UE a réussi à étendre son territoire, sécuriser davantage ses frontières tout en multipliant les échanges commerciaux et répandant sa sphère d’influence sur le continent et dans le monde en général ⁴.

Or, cet élargissement, et celui qui l’a suivi en 2007, eurent un prix pour les deux côtés. D’une part, les effets économiques et sociaux furent assez mixtes pour les nouveaux États membres ; sauf le cas de la Pologne qui reste un inébranlable exemple de succès. Le marché unique a apporté plus de commerce et plus de croissance économique, ainsi que davantage d’investissements directs étrangers (IDI). En effet, tout élargissement économique et politique a en théorie vocation de susciter un effet domino positif s’il est bien géré et si l’intégration à l’interne est réussie— et renforcée par d’autres accords régionaux— pouvant aller jusqu’à l’intégration d’un maximum d’acteurs dans le même réseau (théorie de Lipsey et Smith 2011 : 117).

Malheureusement, dans la pratique ce scénario n’est pas réalisable s’il n’y a pas de solidarité universelle et volonté politique de partager les droits et les obligations de manière équitable parmi tous les membres d’une telle union (Kemp-Wan, cité par Jovanovic 2014 : 217). Ainsi, la vraie impasse pour les nouveaux États membres est l’accroissement de la dette nationale et surtout de la dette extérieure, ainsi que la préoccupante dépopulation. A titre d’exemple, la Lituanie et la Bulgarie ont perdu plus d’un tiers de leur population depuis leur entrée dans l’UE alors que 1,5 millions de Polonais ont quitté leur pays ; c’est encore pire pour la Roumanie ; sans oublier que malgré les taux élevés d’émigration comparables à ceux du Portugal et de l’Espagne dans les années 1980, le taux de chômage n’a fait que se maintenir au même niveau au meilleur des cas. Comme certains économistes l’avaient prévu, la compétition excessive, le passage à un capitalisme sauvage et le traitement inégal parmi les anciens et les nouveaux membres ; à savoir les mesures restrictives de mobilité pour la Roumanie, les doubles standards de la PAC pour les pays orientaux qui ne pourront pas toucher des subsides jusqu’en 2020 alors qu’ils sont généralement plus dépendants du secteur agricole par rapport aux pays occidentaux, mesures d’austérité imposés par le FMI, taux d’intérêts trop élevés, etc., ainsi que le manque de solidarité et l’absence d’un cadre institutionnel qui permettrait des transferts directs envers les pays les plus défavorisés (ce qui arrive généralement dans un système fédéral comme aux EEUU ou en Allemagne) pour accélérer la croissance économique, ont tous contribué à un endettement excessif (Jovanovic 2014 : 211). Bref, il n’est pas faux d’affirmer que ces pays ont été obligé de vivre sur une carte de crédit car la croissance économique est largement dépendante du fardeau des générations futures qui devront un jour affronter l’endettement qui risque d’étouffer le relatif succès économique acquis aux cours des années 2000. Quoi de mieux que d’observer les statistiques de l’Eurostat de 2017 et comparer le tableau de la croissance du PIB et celui de l’augmentation de la dette ? On s’aperçoit immédiatement que la dette a tendance à s’accélérer deux ou trois fois plus vite que la croissance du PIB pour tous les pays d’Europe médiane qui sont membres de l’UE (sauf la Bulgarie qui contrôle le taux d’endettement mais reste pourtant le pays le plus pauvre de l’UE) ⁵. Ce scénario, est-il désirable pour les Balkans ?

D’autre part, on ne peut pas négliger le désenchantement européen lorsque l’opinion publique et la plupart des dirigeants de l’UE des 15 soutiennent de moins en moins le projet d’élargissement car considéré comme trop cher, voire dangereux pour l’intégration européenne. En même temps, certains États d’Europe centrale décident de poursuivre une politique dite marginale veillant à leurs propres intérêts en ignorant les obligations qui découlent du projet de l’Union, c’est notamment le cas du groupe de Visegrad et surtout de la Pologne de Duda et de la Hongrie d’Orban ⁶. Il faut remarquer aussi que le soutien à l’UE dans son modèle actuel est en train de diminuer parmi les pays extracommunautaires depuis quelques années. L’Islande et l’Arménie, deux États qui envisageaient la possibilité d’y adhérer mais qui ont fini par rejeter cette perspective en 2014 et en 2015, respectivement, sont deux cas flagrants. Or, le pessimisme a aussi contaminé les Balkans occidentaux qui ont été découragés par l’absence d’initiative de la part de l’UE depuis 2003 et se sont donc sentis délaissés par celle-ci. Cette rancœur a été encore encouragée par la déclaration de Jean-Claude Juncker en 2014 lorsqu’il a affirmé qu’aucun élargissement ne serait mené sous sa présidence (Alberti 2017). Une décision sans doute sage vu la conjoncture de crise européenne profonde dans plusieurs domaines, à cela s’ajoute l’enjeu de la Crimée (et de l’Ukraine en général) —qui découle directement de l’Euromaïdan qui a son tour surgit d’une réaction populaire à la non-signature d’un accord d’association de l’Ukraine avec l’UE— ainsi que l’amer souvenir de l’élargissement trop précipité de 2007 dont les conséquences se font sentir encore aujourd’hui.

On constate ainsi que des nombreux problèmes et tensions sont déclenchés par l’idée d’élargissement qu’elle soit réaliste ou utopique. Il n’en demeure pas toutefois moins que les Balkans occidentaux se sont sentis trahis par une si longue attente sans résultat, se détournant davantage des illusions d’intégrer l’UE, ce qui a laissé une marge de manœuvre considérable pour les autres acteurs dans la région, notamment la Russie, la Turquie et la Chine.

Zone d’influence partagée et difficultés qui en découlent

Donald Tusk a récemment comparé les Balkans occidentaux à la série télévisée « Game of Thrones » en raison de leurs litiges territoriaux accompagnés des guerres fratricides où chaque région essaye de dominer les autres ⁷. Mais ne nous y trompons pas, ce sont plutôt les puissances étrangères, UE incluse, qui participent directement et activement ou indirectement (soft power) dans le sort des Balkans occidentaux depuis 1991, une région qui présente des intérêts stratégiques et que tout le monde souhaite s’accaparer. On pourrait aller plus loin en affirmant que l’on assiste à un processus de balkanisation depuis le début des années 1990 en soulignant que ce processus semble être toujours en cours et que les solutions trouvées pour la Serbie, la Bosnie-Herzégovine, le Monténégro ou encore la Macédoine sont loin d’être idéales quant aux frontières politiques, mais ce serait tout un autre débat concernant la pertinence de l’idée d’État-nation pour les Balkans occidentaux. Évitons donc cette démagogie et centrons-nous sur les influences externes dans la région.

Tout d’abord, il n’est pas négligeable de remarquer le rôle que joue la Russie, surtout en Serbie. Les liens très étroits entre les deux pays ne sont pas un phénomène allogène ou réactionnaire à la politique de l’élargissement de l’UE ou l’OTAN comme beaucoup d’Occidentaux le soupçonnent aujourd’hui. Il faut aller au-delà de cette vision simpliste et comprendre qu’il existe tout un ensemble de facteurs qui rassemblent la Russie et la Serbie : l’histoire partagée depuis des siècles (le fameux tsar russe Ivan le Terrible était, par exemple, d’ascendance serbe) et la culture slave, les langues slaves proches issues du slave commun, le christianisme orthodoxe dont la langue reste toujours le slavon d’Église tantôt en Russie comme en Serbie, etc. (TROUDE 2006 : 161). Pourtant, il est aussi vrai que les relations amicales contemporaines s’inscrivent dans un contexte plus complexe, qui nous rappelle en quelque sorte la période de la Guerre froide lorsque la Yougoslavie faisait partie du camp des « non-alignés » mais dont la politique titiste fut toujours considérée comme plus proche du bloc de l’Est car le pays se définissait largement comme socialiste.

Nous avons ainsi de nombreux exemples aujourd’hui qui témoignent de ce jeu d’équilibriste serbe, allant d’un côté du soutien aux projets énergétiques que la Russie essaye de développer en collaboration avec la Turquie dans la région et le non-alignement de la politique extérieure avec celle de l’UE pour ne pas devoir imposer des sanctions à la Russie⁸ à la signature d’un pacte d’alliance militaire dans le cadre de la OTSC en tant qu’État observateur depuis 2013 ⁹, alors que la plupart des pays aspirant à adhérer l’UE visent plutôt  l’OTAN.

La Russie s’engage pour sa part à soutenir l’intégrité territoriale de la Serbie et rejette évidemment l’indépendance unilatérale du Kosovo à l’instar de l’Espagne, la Roumanie ou la Grèce, entre autres, en plus d’octroyer des sommes considérables en forme de crédits et injecter des millions d’euros pour la modernisation des infrastructures du pays, pensant aussi en tirer des bénéfices¹⁰. D’un autre côté, la Serbie a signé des accords de collaboration avec Bruxelles et a fait des remarquables progrès en se rapprochant davantage de l’UE, tout comme le Monténégro, d’après la cheffe de la diplomatie européenne Federica Mogherini¹¹. Connaissant les conditions d’adhésion et le fameux chapitre 35 particulier à la Serbie, nous pouvons supposer qu’il s’agit notamment de progrès dans le domaine du dialogue avec le Kosovo, soutenu d’ailleurs par toute la communauté internationale ainsi que la Russie, ce qui a permis à la Serbie d’entamer les négociations d’adhésion en 2014¹² (2 ans plus tard que le Monténégro) en ouvrant les premiers chapitres.

En somme, la politique d’Aleksandar Vučić se différencie du reste des Balkans occidentaux par les fortes relations qu’entretient son pays avec la Russie. En effet, la moitié de la population serbe continue à soutenir une union avec l’UEEA plutôt qu’avec l’UE et d’après Dačić, le ministre des Affaires étrangères serbe, « la Serbie ne peut pas défendre ses intérêts nationaux sans aide de la Russie »¹³.

Cette particularité serbe, qui la différencie du reste des Balkans et même du Monténégro qui est membre de l’OTAN, utilise l’euro et a ouvert déjà 30 chapitres de négociations d’adhésion depuis 2012,¹⁴ oblige la Serbie à mener une politique extérieure prudente pour continuer assidûment dans la voix d’intégration européenne, mais sans franchir la ligne rouge comme le soulignait le ministre des Affaires étrangères russe en soutenant que forcer Belgrade à s’éloigner de Moscou pourrait donner un résultat comparable à la crise qu’a vécu l’Ukraine¹⁵.

Lorsque l’on parle des Balkans, on ne peut pas ignorer non plus la carte que joue de plus en plus la Turquie dans cette région. Au-delà du soft power culturel et du soutien de la communauté musulmane en Bosnie-Herzégovine et en Albanie, elle a aussi des aspirations économiques plus larges. Comme le projet du gazoduc South Stream a finalement échoué, la Turquie essaye de rallier la région au nouveau projet russo-turc Turkish Stream et la Serbie est un pays clé pour relier la région. Erdogan ne perd donc pas l’opportunité de « reconquérir » la région des Balkans occidentaux en répandant les échanges commerciaux et en y multipliant ses investissements (Menzel : 2018), tout cela dans un contexte de relations très tendues avec l’UE. N’oublions pas que la Turquie peut désormais jouer la carte d’un pays discriminé car le projet d’intégration des Balkans n’inclut que les Balkans occidentaux, alors que la Turquie a entamé des négociations d’adhésion presque sans résultats depuis 2005 déjà, une frustration légitime du point de vue turc¹⁶.

Par ailleurs, il faut mentionner l’influence croissante qu’exerce aussi la Chine dans plusieurs pays des Balkans, notamment en Grèce et en Serbie, où elle essaye de développer les « nouvelles routes de la soie » pour encourager encore plus les relations commerciales et accroître son influence politique dans la région, estime Angela Merkel¹⁷.

Finalement, certains pays du Moyen Orient comme l’Arabie Saoudite et le Qatar tentent aussi de s’imposer dans les Balkans occidentaux et financent les groupes musulmans radicaux¹⁸, utilisent leur soft power pour que l’arabe soit, par exemple, la lingua franca à Sarajevo, en plus d’investir de très importantes sommes d’argent contestant l’hégémonie économique de la Chine.

Résumé de défis, expectatives et suggestions

Il existe ainsi de nombreux enjeux économiques, politiques et sécuritaires autour de la question des Balkans occidentaux. Nous constatons alors que les défis ne se réduisent pas qu’aux aspects formels d’adhésion comme cela a été le cas avec les derniers élargissements où l’UE approuvait ou rejetait le pays candidat en question. Aujourd’hui, le manque d’une vision commune et le faible soutien au projet d’élargissement même parmi les membres de l’UE, sans mentionner l’opinion publique et la polarisation de la société civile dans l’UE, les pays candidats, surtout en Serbie, remettent en cause la viabilité d’un tel projet.

Nous rappelons ainsi les défis suivants pour le Monténégro et la Serbie : les deux pays ont besoin des réformes structurelles en matière de démocratie et de l’État de droit, économie, justice et environnement, sans oublier qu’ils devront remplir pleinement toutes les conditions recueillies dans les critères d’adhésion , c’est-à-dire, clôturer avec succès les 35 chapitres de négociation, durcis par le Conseil européen depuis 2006, et dans le cadre du processus de stabilisation et d’associations (PSA). Pour le Monténégro, le défi principal relève de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée car il est toujours considéré comme un État-mafia, alors que l’enjeu crucial pour la Serbie reste la normalisation des relations avec le Kosovo et l’alignement de sa politique extérieure avec l’UE¹⁹. Or, vu la conjoncture actuelle, il paraît improbable que la Serbie remplisse ces exigences si l’UE ne trouve pas un compromis plus approprié pour ses intérêts nationaux. Quant au Monténégro, nous estimons que son adhésion est plus viable à l’horizon 2025 car ses défis peuvent être résolus plus vite vu la taille du pays et son état assez avancé dans les négociations qui ne compromettent pas forcément ses intérêts nationaux. Pourtant, l’UE et l’OTAN doivent agir avec prudence et ne pas pousser ni trop loin ni trop vite (comme cela est arrivée récemment avec une excessive réduction de l’armée monténégrine qui ne compte plus que 2000 soldats²⁰, ce qui met en péril sa propre sécurité depuis 2017, tout en déformant l’image de l’OTAN).

D’autre part, l’UE doit faire face aussi à ses propres défis concernant la question d’élargissement. Elle est censée poursuivre le dialogue constructif avec Belgrade et Podgorica et profiter de la présidence bulgare actuelle pour avancer dans les négociations. Cependant, il semble fondamental de progresser à une vitesse appropriée pour ne pas répéter les erreurs du passé (comme en 2007) même si des pays comme la Hongrie se montrent indignés par cette « lenteur » et souhaitent que l’adhésion se fasse le plus vite possible, avant 2025²¹. En même temps, il n’est pas possible de gagner la bataille dans la région sans investir suffisamment dans le projet d’élargissement et dans d’autres projets énergétiques, de transport et de commerce qui pourraient rivaliser avec ceux de la concurrence présentant des propres projets alternatifs, difficilement compatibles avec l’UE. Quoi qu’il en soit, l’UE doit bien jouer ses cartes et prendre en compte les risques qui en découlent car l’engagement de soutenir le projet européen et son élargissement doit être pour le moins à la hauteur des exigences majeures attendues des Balkans occidentaux ; en d’autres mots, une vraie implication de l’UE paraît cruciale. D’ailleurs, mener une campagne de sensibilisation au sein de l’Union même pour rallier tantôt les gouvernements européens tantôt la société civile à la cause de l’élargissement dans les Balkans occidentaux semble aussi indispensable pour que de vraies avancées aient lieu.

Cela dit, nous sommes de l’avis qu’une meilleure intégration européenne et une concrétisation de ses perspectives dans l’avenir à court et long terme mises en commun par les États membres doivent précéder toute idée d’élargissement dont les bénéfices sont actuellement incertains si ce n’est l’avantage géopolitique. Nous estimons enfin que l’essentiel des efforts doit être redirigé pour approfondir l’union à 27 tout en gagnant du temps avec des négociations et projets de coopération avec les Balkans occidentaux pour qu’il y ait une cohérence à l’interne de l’UE et pour que ce projet d’union soit véritablement attirant. La perspective d’élargissement reste ouverte à long terme, mais si l’on souhaite exporter la stabilité et la prospérité plutôt que d’importer le contraire, il faut devenir un modèle indéfectible et assumer la responsabilité d’y guider les autres.

Bibliographie et sources Internet

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