Le principe de solidarité : une balle dans le pied de l’UE ?

«  L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord des solidarités de fait […]”¹. La déclaration de Robert Schuman du 9 mai 1950, considérée comme le texte fondateur de la construction européenne, pose les bases et les paradoxes du projet européen, dont le principe de solidarité sera repris plus tard dans les divers traités et à différents niveaux. Jean Monnet, l’autre « père fondateur », précise dans ses mémoires que “la Communauté avait un objet limité aux solidarités inscrites dans les traités, et… nous avions toujours pensé que ces solidarités en appelleraient d’autres, et de proche en proche entraîneraient l’intégration, la plus large des activités humaines”.²Aujourd’hui, la notion de solidarité apparaît dans les textes sous des formes multiples et s’applique à de nombreux champs. La solidarité est ainsi évoquée pour ce qui concerne les peuples des Etats membres, la solidarité entre les Etats membres, la solidarité entre l’Europe et les pays d’outre-mer, la solidarité entre les générations, la solidarité et le respect mutuel entre les peuples du monde, ou encore la solidarité entre l’Union et ses Etats membres.³Enfin, une solidarité sociale est définie dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, dont le Titre IV, regroupe sous l’intitulé « Solidarité », un certain nombre de droits sociaux. Ainsi, le concept de solidarité dans son ensemble, abondamment présent dans les traités, n’y est que rarement défini, présentant une portée variable selon le contexte⁴. Seul un « intérêt commun » qui aurait la prérogative sur les intérêts individuels constitue le dénominateur commun. L’adhésion à ces principes est la principale exigence requise pour les pays candidats à l’adhésion.

Or, le principe de solidarité, bien qu’ayant toute sa dimension européenne, est et reste, en premier lieu, perçu et vécu aux niveaux nationaux.

La crise grecque ouvre le premier débat sur une solidarité fondée jusqu’alors sur des principes nationaux fondés sur l’identité et l’appartenance à une communauté nationale. La possibilité de solidarité entre les peuples de l’UE n’avait en effet, jamais eu lieu dans les faits.⁵La crise de la dette publique a alors conduit à une solidarité « forcée »⁶. La crise migratoire, ses conséquences et les solutions apportées par l’UE viendront creuser le clivage entre l’UE et les Etats membres et les peuples qui les constituent. Le principe de solidarité ou son absence, dans le contexte de la crise migratoire, ne s’est pas alors appliqué dans sa dimension européenne mais nationale pour certains pays membres.

Face à la vague migratoire, la collision provoquée par les diversités culturelles qui composent l’UE et leurs réponses, aura été un choc pour la politique européenne mais aussi une prise de conscience majeure : bien que partageant des communautés de valeurs ou de destins⁷, le rapprochement des cultures européennes ne s’est pas faite.

Le principe de la solidarité est aujourd’hui remis en question, mettant en péril, pour les plus euro-pessimistes ou euro-déçus, l’existence même de l’Union Européenne. Ce travail tentera dans un premier temps de définir le principe de solidarité remis aujourd’hui en question par les pays « réfractaires » dans le contexte de la crise migratoire et leur potentialité de menace pour l’existence même de l’UE, puis une deuxième partie sera consacrée à l’influence de la « désolidarisation » des pays « réfractaires » sur les autres Etats membres et l’effet domino que cela pourrait ou non engranger.

De la « solidarité flexible » à la défense de la souveraineté des Etats membres – Le flambeau britannique repris à l’Est ?

Les Britanniques ont les premiers utilisé la « solidarité flexible » à de nombreuses reprises depuis leur adhésion en 1973 jusqu’au Brexit de 2016 : solidarité budgétaire (notamment la PAC) remise en question, opposition au principe de fédéralisme et à la monnaie unique, défense de la souveraineté nationale¹, opt-out dans le traité de Maastricht permettant au Royaume Uni de rester à l’écart de la charte sociale européenne, clause d’exception dans le dispositif Schengen dont le Royaume Uni ne fera pas partie. En 2007, Londres refuse de signer la charte des Droits fondamentaux du traité de Lisbonne et le gouvernement Cameron refuse d’adhérer au Pacte de stabilité renforcée en 2011. Mais le statu quo obtenu par le Conseil européen au début de 2016 n’évitera pas le résultat du référendum du mois de juin et la sortie du Royaume Uni de l’Union Européenne. Il serait probablement simpliste d’attribuer à la seule « solidarité flexible » britannique, une des causes du Brexit, mais les particularités du « contrat » liant le pays à l’Union Européenne pouvait en présager certains signes. Tout « réfractaire » et souverainiste qu’il ait été dans son expérience européenne, le Royaume Uni, n’en a pas moins constitué un maillon essentiel et malgré les empoignes politiques que son particularisme ait pu susciter, sa légitimité européenne n’aura jamais été remise en question, pour une raison essentielle : le système institutionnel et politique britannique ne s’est jamais écarté du « standard » démocratique des autres pays européens.

Le groupe de Visegrad : « solidarité flexible » ou non-conformité politique ?

Le groupe de Visegrad ou V4 composé de la Pologne, la Hongrie, la République Tchèque et la Slovaquie, a pris, lors de la crise migratoire de 2015-2016 une position radicalement opposée au principe de solidarité entre les peuples du monde et entre les Etats membres dans l’accueil des migrants. L’interprétation européenne de la « désolidarisation » des pays du V4 varie selon différentes perspectives : certains y voient une conséquence des tendances « illibérales » de ces régions alors que d’autres y voient la preuve de la fracture est-ouest européenne.¹ Les analyses de la politique migratoire du V4 selon les différentes écoles de pensée des théories en relations internationales², tendent à prouver que la théorie néoréaliste serait la plus à même d’expliquer la position du groupe «Visegrad » dans le débat hautement politisé de la migration européenne. Ainsi le facteur géopolitique et les intérêts nationaux expliqueraient le mieux le déni de solidarité observé lors de la crise migratoire³, plus qu’une xénophobie « historique » propre aux pays est-européens. Mais les gouvernements de tendance « illibérale », pragmatiques, en jouant la carte populiste afin d’asseoir leur pouvoir ont déplacé un débat européen vers un débat national, car si

« L’Europe de l’Ouest doit faire face à la réalité des migrations, l’Europe de l’Est fait face à l’idée des migrations « ⁴,

l’homogénéité des populations y prévaut. La réponse de l’Union Européenne dans la gestion de la crise migratoire, en suivant le modèle de « solidarité de faits », a toutefois des limites : l’Union et les gouvernements qui la composent « ne peuvent se fonder sur un droit complet, supranational et légitime, car celui qui existe […] ne réglemente légitimement qu’une partie des champs dans lesquels les droits nationaux continuent de constituer la règle ultime, et précisément, pas ce qui relève de la solidarité »⁵

Pour une définition des menaces

La solidarité est un fondement de la construction européenne et également une condition à son développement (tout comme la préservation des valeurs, des principes de démocratie et de respect des droits fondamentaux). En ce sens, le non respect des obligations assumées volontairement par les Etats membres découlant des principes de solidarité et de loyauté, met en jeu l’existence même de l’Union. « Dans une Union où le concept d’« exécution fédérale » n’existe pas, en effet, la loyauté des Etats est un bien fondamental et non-substituable.” ¹ La politique migratoire de l’Union Européenne n’avait jusqu’aux événements de 2015-2016 jamais évoqué le principe de solidarité pour la définir². En effet, les Accords de Schengen marquent la concrétisation politique de la relation entre sécurité et migration, cette dernière étant traitée comme une question de sécurité au même titre que le terrorisme et la criminalité³, qui sera suivie par le renforcement du contrôle des frontières extérieures à la suite des attentats du 11 septembre.

La communautarisation de la question migratoire au sein de l’Union s’est mise peu à peu en place, les pays déléguant volontiers une question problématique au sein des sociétés européennes vers les instances supranationales de l’UE, celles-ci se montrant plus favorables pour une politique de contrôle⁴.

Le manque de solidarité au sein des pays membres constaté face à la crise migratoire représente une menace pour l’Union, car il met en lumière une faille ou le principe même de son système : la plate-forme fédéraliste sur laquelle a reposé la gestion de la crise ne bénéficie pas de structures institutionnelles ou juridiques suffisantes.

Les nationalismes dans l’est européen, réapparus dans les années 1990 (et contenus par les politiques libérales d’alors)⁵ ont construit leurs plate-formes politiques sur le sentiment anti-européen. L’intensité de la menace qu’ils représentent, dans la propagation possible aux autres pays membres, et en premier lieu, l’Italie, dépendra en partie de la réponse européenne, ce qui sera traité dans la deuxième partie de ce travail.

Une contagion possible parmi les autres pays membres ?

“L’Italie de Visegrad »¹

La politique du gouvernement de centre-droit dirigé par Silvio Berlusconi à partir de 2001 marque les premières divergences entre l’Italie, pays fondateur, fortement « européiste » et l’Union.² Dès la fin des années 1990, le degré de politisation de l’enjeu migratoire devient l’occasion pour certains partis politiques d’avancer des thèmes xénophobes en présentant l’immigration comme cause principale de l’insécurité. Depuis la fin des années 1970, les flux d’immigration se sont intensifiés dans le pays mais ce n’est qu’à partir des années 1990, des Accords de Schengen et de la crise politique italienne, que le thème devient un sujet sensible de politique interne et une utilisation politique du terme, surtout au sein des petits partis à l’époque, comme la Ligue du Nord.³La crise migratoire de 2015 et la lourde responsabilité que l’Italie a joué dans l’accueil des migrants a été un facteur décisif pour la montée au pouvoir et la coalition des partis de La Ligue et du Mouvement 5 étoiles.

La Roumanie

La crise politique que traverse actuellement la Roumanie, focalisée sur la lutte anti-corruption, a radicalisé la société civile et constitue un terreau pour les poussées des discours populistes anti-européens et une montée de l’intolérance teintée des réflexes du passé.⁴

« L’Union européenne y est devenue le bouc émissaire de la paralysie et de l’incapacité des politiciens à mener des projets cohérents »⁵.

Mais contrairement aux sept pays européens⁶ actuellement gouvernés par des leaders ouvertement populistes (ou comptant des coalitions), le parti social-démocrate au pouvoir en Roumanie n’en fait pas partie. Le discours populiste se diffuse par contre dans tous les discours politiques et attisent les sentiments anti-européens, comme le récent référendum pour interdire le mariage homosexuel dans la constitution. Le projet de réforme judiciaire du chef du Parti Social Démocrate, Liviu Dragnea, au pouvoir depuis 2016 fait également lever le sourcil de Bruxelles et certains députés européens n’hésitent pas, dès lors, à classer la Roumanie parmi les pays voulant affaiblir l’Europe.⁷

La Suède

Le parti Sweden Democrats, parti populiste de droite, s’affirme comme la troisième force politique dans le pays. Après être entré au parlement avec 5,7 % des votes en 2010, le parti obtient 62 sièges sur 349 au parlement, passant de 13 % des votes en 2014 à 18 % lors des élections du 8 septembre 2018. Le parti a largement capitalisé sur l’insécurité en Suède attribuée à l’immigration (163 000 demandeurs d’asile en 2015, le plus fort taux de l’Union par habitant)¹. Un référendum pour la sortie de la Suède de l’Union européenne fait partie des promesses du parti.

L’effet domino

Comme le souligne Dr Sandro Gozi² , ancien secrétaire d’État italien auprès du président du Conseil des ministres, chargé des affaires européennes et président de l’Union des fédéralistes européens :

“L’absence de capacité européenne à répondre à la crise migratoire a vraiment été le facteur décisif pour la montée des populismes anti-européens ».

Tous les partis populistes de droite comme de gauche, ayant gagné en nombre de voix dans les pays membres de l’Union depuis la crise migratoire³ ont ciblé l’Union européenne et sa politique pour développer des programmes souverainistes, lesquels, s’ils ne remettent pas en question l’adhésion à l’Union Européenne pour certains, tendent à vouloir réduire le pouvoir de Bruxelles, perçu comme une ingérence extérieure dans les affaires intérieures des Etats. D’autres évoquent un référendum de consultation populaire pour le maintien ou la sortie du pays de l’Union. L’effet domino du « rejet européen » actuel est dès lors inévitable, dans le cas où ces partis intègrent les gouvernements, mais aussi pour les gouvernements en place, contraints de s’adapter aux votes des populations.

Bruxelles dispose de peu de moyens juridiques, pour éviter ou limiter l’effet domino. Bien qu’ayant déclenché les procédures de sanctions le 12 septembre dernier, prévues dans l’article 7, à l’encontre de la Hongrie, les étapes successives doivent être soumises au vote à l’unanimité. Il y a fort à parier que ni la Pologne, ni la République tchèque, ni l’Italie ne donneront leur vote.

Ainsi donc, ce sont aussi les principes même de démocratie sur lesquels sont fondés l’édifice européen, qui s’avèrent être une menace pour son existence propre.

Les très vives tensions actuelles au sein de l’Union, avec le groupe de Visegrad et aujourd’hui l’Italie, ont conduit Bruxelles et certains dirigeants ouest européens à adopter un discours très dur⁴, désignant tous les pays cités ou ceux tentés de suivre la tendance, comme les « ennemis » de l’Union, dans un climat d’adversité politique à l’approche des élections européennes de mai 2019. Or l’Union Européenne ne doit pas se faire contre les nations et l’Europe ne doit pas se tromper de combat :

« Liberals may dream of defeating nationalism just as nationalism itself helped defeat communism. But that hope is fast turning into political tragedy – because while communism was a radical political experiment based on abolishing private property, nationalism – in one form or another – is an organic part of any democratic political scene. Acknowledging this must surely be part of addressing its growing influence. » Ivan Krastev⁵

La crise que traverse l’Union européenne aujourd’hui est devenue une lutte politique contre-productive, une « thérapie de choc, remède au déficit démocratique du débat public »⁶ et réduit les chances pour une nouvelle dynamique pour l’Union.